Uitspraak Raad van State

Uitspraak in het geding tussen:
1. [appellanten sub 1], wonend te Amsterdam, handelend onder de naam “Initiatiefgroep Burgwallen Zuid”,
2. de vereniging "Vereniging Vrienden van de Amsterdamse Binnenstad", gevestigd te Amsterdam,
appellanten,

en

het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland,
verweerder.

1. Procesverloop

De bij de uitspraak gevoegde 'gewaarmerkte kaart' met gearceerd het afgekeurde deel van het bestemmingsplan.

Bij besluit van 28 februari 2002 heeft de gemeenteraad van Amsterdam, op voorstel van het college van burgemeester en wethouders van 14 februari 2002, het bestemmingsplan “Binnengasthuisterrein e.o.” vastgesteld.
Verweerder heeft bij zijn besluit van 8 oktober 2002, kenmerk 2002-11154, beslist over de goedkeuring van het bestemmingsplan.
Tegen dit besluit hebben appellanten sub 1 (hierna ook: de initiatiefgroep) bij brief van 9 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 10 december 2002, en appellante sub 2 (hierna ook: de vereniging) bij brief van 10 december 2002, bij de Raad van State ingekomen op 11 december 2002, beroep ingesteld.
Bij brief van 6 mei 2003 heeft verweerder een verweerschrift ingediend. De Stichting Advisering Bestuursrechtspraak voor Milieu en Ruimtelijke Ordening heeft een deskundigenbericht uitgebracht, gedateerd 20 augustus 2003. Partijen zijn in de gelegenheid gesteld daarop te reageren.
De Afdeling heeft de zaak ter zitting behandeld op 3 november 2003, waar de initiatiefgroep, in de persoon van [een van de appellanten sub 1], de vereniging, vertegenwoordigd door [voorzitter], en verweerder, vertegenwoordigd door mr. H.T. Ziengs, ambtenaar van de provincie, zijn verschenen. Voorts is het dagelijks bestuur van het stadsdeel Amsterdam-Centrum, vertegenwoordigd door mr. C.G. van Rijk en D. Jense, ambtenaren van de gemeente, gehoord. Namens de Universiteit van Amsterdam is het woord gevoerd door mr. M.A. Moolhuizen, advocaat te Amsterdam. Verder is [gemachtigde], namens [partij], verschenen.

2. Overwegingen

2.1. Aan de orde is een geschil inzake een besluit omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan. Ingevolge artikel 28, tweede lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht rust op verweerder de taak om - in voorkomend geval mede op basis van de ingebrachte bedenkingen - te bezien of het plan niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Daarbij dient hij rekening te houden met de aan de gemeenteraad toekomende vrijheid om bestemmingen aan te wijzen en voorschriften te geven die de raad uit een oogpunt van een goede ruimtelijke ordening nodig acht. Daarnaast heeft verweerder er op toe te zien dat het plan en de totstandkoming daarvan niet in strijd zijn met het recht. De Afdeling kan slechts tot vernietiging van het besluit omtrent goedkeuring van het plan overgaan, indien moet worden geoordeeld dat verweerder de aan hem toekomende beoordelingsmarges heeft overschreden, dan wel dat hij het recht anderszins onjuist heeft toegepast.

2.2. De initiatiefgroep betoogt dat het advies van de provinciale planologische commissie niet voldoet aan de wettelijke vereisten. In dit verband voert zij aan dat het advies ten onrechte niet is opgesteld door de Subcommissie voor gemeentelijke plannen, maar door een kerngroep die bestaat uit leden van de Subcommissie. De initiatiefgroep acht dit bezwaarlijk omdat onder meer de Rijksdienst voor de Monumentenzorg (hierna: RDMZ) niet in de Kerngroep is vertegenwoordigd. Tevens voert zij aan dat de provinciale planologische commissie – gelet op het tijdstip van de hoorzitting van verweerder – geen rekening heeft kunnen houden met hetgeen tijdens de hoorzitting naar voren is gebracht.

2.3. Ingevolge artikel 28, tweede lid, tweede volzin, hoort het college van gedeputeerde staten, alvorens het een besluit neemt omtrent de goedkeuring van een bestemmingsplan, de provinciale planologische commissie. Ingevolge artikel 53, vierde lid, van de Wet op de Ruimtelijke Ordening (hierna: WRO), kunnen gedeputeerde staten bepalen dat de bevoegdheden van de provinciale planologische commissie worden uitgeoefend door subcommissies. Verweerder heeft bij besluit van 16 november 1999 nadere voorschriften gegeven omtrent de taak en werkwijze van de provinciale planologische commissie.

De Kerngroep van de Subcommissie voor de Gemeentelijke Plannen en de Stadsvernieuwing, die bij de vorenbedoelde voorschriften is ingesteld, is een subcommissie als bedoeld in artikel 53, vierde lid, van de WRO. De leden van de Subcommissie voor de Gemeentelijke Plannen en de Stadsvernieuwing, eveneens ingesteld bij vorenbedoelde voorschriften, zijn agendalid van deze Kerngroep en kunnen om behandeling in de Subcommissie voor de Gemeentelijke Plannen en de Stadsvernieuwing verzoeken. Van deze mogelijkheid hebben de leden van de Subcommissie voor de Gemeentelijke Plannen en de Stadsvernieuwing, hoewel daartoe in de gelegenheid gesteld, geen gebruik gemaakt.

Bij advies van 3 september 2002 heeft de Kerngroep verweerder geadviseerd omtrent de goedkeuring van het bestemmingsplan. Het gestelde ontbreken van de notulen van de vergadering van de Kerngroep kan er niet aan afdoen dat verweerder dit advies bij het nemen van zijn besluit heeft kunnen betrekken. Daarnaast volgt niet uit enig voorschrift van de WRO dat de standpunten die op de hoorzitting van verweerder omtrent de bedenkingen naar voren zijn gebracht door de provinciale planologische commissie bij haar advies dienen te worden betrokken.

Gelet op het voorgaande is er geen grond voor het oordeel dat verweerder in strijd heeft gehandeld met artikel 28, tweede lid, tweede volzin, van de WRO.

2.4. Het plan betreft een gebied, dat globaal wordt begrensd door de Oude Turfmarkt, de Kloveniersburgwal, de Grimburgwal en de Oudezijds Achterburgwal. Het plan heeft tot doel toekomstige ruimtelijke ontwikkelingen mogelijk te maken, met inachtneming van cultuurhistorische waarden. Met het plan wordt onder meer beoogd de bouw van een faculteitsbibliotheek mogelijk te maken. Verweerder heeft het plan grotendeels goedgekeurd.

2.5. De initiatiefgroep kan zich niet met het bestreden besluit verenigen voorzover het plan daarbij is goedgekeurd. Zij stelt in beroep dat verweerder heeft miskend dat het plan niet de ingevolge artikel 36 van de Monumentenwet 1988 vereiste bescherming van het stadsgezicht biedt. Volgens haar is in het plan ten onrechte als maatstaf opgenomen dat het karakter van het stadsgezicht niet in onevenredige mate mag worden aangetast. Naar haar mening dient het plan te waarborgen dat geen besluiten kunnen worden genomen die tot schade aan het historisch stadsgezicht leiden. De initiatiefgroep betoogt in dit kader dat bescherming van het stadsgezicht ten onrechte afhankelijk is gesteld van afwegingen in het kader van toekomstige besluitvorming.

De initiatiefgroep spitst haar betoog dat het plan onvoldoende bescherming biedt aan het stadsgezicht toe op de voor het plandeel met de “Universitaire doeleinden en woondoeleinden” toegelaten bebouwingsmogelijkheden. De vereniging stelt in beroep eveneens dat verweerder ten onrechte goedkeuring aan dit plandeel heeft verleend en acht het plan in dit opzicht onvoldoende beschermend. Appellanten voeren in dit verband aan dat het plan de mogelijkheid biedt twee rijksmonumenten te vervangen door nieuwbouw. Volgens hen zullen de voor dit plandeel opgenomen bouwmogelijkheden een aantasting van het beschermd stadsgezicht meebrengen. Dit geldt volgens hen in het bijzonder voor de mogelijkheid een hoogteaccent van 40 meter te bouwen.

2.6. De gemeenteraad is van mening dat het bestemmingsplan voldoet aan de eisen die aan een beschermend bestemmingsplan worden gesteld. Zij wijst in dit verband op de voor het plandeel met de bestemming “Universitaire doeleinden en woondoeleinden” opgenomen kwalitatieve criteria. Wat betreft de binnen het plandeel staande gebouwen die bij besluit van 13 juli 2001 als rijksmonument zijn aangewezen, merkt de gemeenteraad op dat vervangende nieuwbouw niet mogelijk is dan nadat deze van de lijst met rijksmonumenten zijn verwijderd.

2.7. Verweerder acht het plan, voorzover door hem goedgekeurd, niet in strijd met een goede ruimtelijke ordening. Hij deelt het standpunt van de gemeenteraad dat in het plan voldoende rekening is gehouden met de uit de aanwijzing tot beschermd stadsgezicht voortvloeiende voorwaarden. De stedenbouwkundige inpassing van de voorziene bebouwing voor universitaire doeleinden is naar zijn mening voldoende gewaarborgd. Hij wijst erop dat door de RDMZ naar aanleiding van het plan is opgemerkt dat nieuwbouw voor de faculteitsbibliotheek in beginsel niet in strijd is met de bedoelingen van het beschermde stadsgezicht.

2.8. Het betoog van de initiatiefgroep dat het plan strijdt met artikel 36 van de Monumentenwet 1988, omdat in het plan als criterium is opgenomen dat het stadsbeeld niet in onevenredige mate mag worden aangetast, faalt.

Uit de memorie van toelichting van de voorafgaand aan deze wet geldende Monumentenwet uit 1961, blijkt dat het geenszins in de bedoeling ligt stads- en dorpsgezichten door de bescherming te “bevriezen” in de toestand waarin zij zich bevinden. Het streven moet erop gericht zijn, dat wenselijke of noodzakelijke veranderingen slechts geschieden op een zodanige wijze dat het aspect van het geheel niet, of althans zo weinig mogelijk, schade lijdt (Kamerstukken II, 1955/56, 4115, no. 3). Uit de totstandkomingsgeschiedenis van de Monumentenwet 1988 kan niet worden afgeleid dat met deze wet is beoogd om op dit uitgangspunt terug te komen. Bovendien is het ingevolge deze wet niet zonder meer verboden een monument of een bouwwerk binnen een beschermd stadsgezicht te slopen; hiervoor kan een vergunning worden verleend.

2.8.1. Wat betreft de voor het plandeel met de bestemming “Universitaire doeleinden en woondoeleinden” toegelaten bebouwingsmogelijkheden overweegt de Afdeling het volgende.

Ingevolge de in artikel 4, tweede lid, onder E, opgenomen beschrijving in hoofdlijnen moeten bij nieuwbouw de goot- en nokhoogte zo worden gekozen dat in de straten in de directe omgeving (Rokin, Oude Turfmarkt en Nieuwe Doelenstraat) de bebouwing vanaf de straat niet boven de bestaande bebouwing zichtbaar is. Voorts moet het beeld van een aaneengesloten gevelwand langs de Doelenstraat worden hersteld, waarbij de doorgangen naar het terrein zich moeten manifesteren als entrees naar een binnengebied. Tevens is in dit artikelonderdeel bepaald dat bij nieuwbouw het gebouw aan de Vendelstraat/Binnengasthuisstraat door zijn geleding en architectuur zoveel mogelijk het historische karakter van zelfstandige paviljoens dient uit te drukken.

Uit de systematiek van artikel 4 van de voorschriften vloeit voort dat de in de beschrijving in hoofdlijnen gestelde begrenzing van de bouwhoogte ook geldt voor de in het derde lid opgenomen bebouwingsvoorschriften en voor de in het vierde lid opgenomen mogelijkheid tot vrijstelling van bepalingen omtrent de hoogte van bebouwing. Daarnaast moet dit uitgangspunt in acht worden genomen wanneer toepassing wordt gegeven aan de in het achtste lid van dit artikel opgenomen bevoegdheid het plan te wijzigen in verband met een hoogteaccent. Gelet op de daarmee toegelaten bouwhoogte voor nieuwbouw en de eisen aan stedenbouwkundige inpassing die in het plan worden gesteld, ziet de Afdeling in zoverre geen aanleiding voor het oordeel dat verweerder zich niet in redelijkheid op het standpunt heeft kunnen stellen dat het plan voldoende waarborgen biedt tegen aantasting van het beschermd stadsgezicht.

Blijkens de stukken vormt de historisch gegroeide structuur van het Binnengasthuisterrein een wezenlijk onderdeel van het beschermd stadsgezicht ter plaatse. In dit verband is van belang dat in de meergenoemde beschrijving in hoofdlijnen als uitgangspunt is neergelegd dat de hovenstructuur van het binnengebied moet worden teruggebracht, dan wel versterkt. De in het plan opgenomen vorm van het bestemmingsvlak sluit grotendeels aan bij het huidige stratenpatroon en bij de vorm van het binnengebied. De Afdeling is evenwel van oordeel dat de vormgeving van het bestemmingsvlak, voorzover het betreft het gedeelte op de hoek Vendelstraat/Binnengasthuisstraat, niet in overeenstemming is met dit uitgangspunt. Het is aannemelijk dat bebouwing op deze plaats zal afdoen aan de kenmerkende open ruimte van het binnengebied, hetgeen een aantasting van het beschermd stadsgezicht zou meebrengen. Naar het oordeel van de Afdeling heeft verweerder zich dan ook niet in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan op dit onderdeel niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. Hieruit volgt dat verweerder, door het plan in zoverre goed te keuren, heeft gehandeld in strijd met artikel 28, tweede lid, van de WRO in samenhang met artikel 10:27 van de Algemene wet bestuursrecht. Het beroep is in zoverre gegrond, zodat bestreden besluit op dit onderdeel dient te worden vernietigd. Hieruit volgt tevens dat er rechtens maar één te nemen besluit mogelijk is, zodat de Afdeling aanleiding ziet om op na te melden wijze goedkeuring te onthouden aan dit onderdeel van het plan.

2.8.2. Wat betreft het betoog van appellanten dat de door hen naar voren gebrachte alternatieven niet door verweerder bij zijn afweging zijn betrokken, overweegt de Afdeling dat het bestaan van alternatieven op zichzelf geen grond kan vormen voor het onthouden van goedkeuring aan het bestemmingsplan. Het karakter van de besluitvorming omtrent de goedkeuring brengt immers mee dat alternatieven daarbij in beginsel eerst aan de orde behoeven te komen indien blijkt van ernstige bezwaren tegen het voorgestane gebruik waarop het plan ziet. Verweerder heeft zich, mede gelet op het hetgeen hiervoor is overwogen, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat deze situatie zich in dit geval niet voordoet.

2.8.3. Gezien het vorenstaande heeft verweerder zich, behoudens hetgeen is overwogen betreffende het gedeelte van het bestemmingsvlak op de hoek Vendelstraat/Binnengasthuisstraat, in redelijkheid op het standpunt kunnen stellen dat het plan, voorzover door appellanten bestreden, niet in strijd is met een goede ruimtelijke ordening. In hetgeen appellanten hebben aangevoerd, ziet de Afdeling geen aanleiding voor het oordeel dat het bestreden besluit in zoverre anderszins is voorbereid of genomen in strijd met het recht. Hieruit volgt dat verweerder in zoverre terecht goedkeuring heeft verleend aan het plan. De beroepen van de initiatiefgroep en de vereniging zijn voor het overige dan ook ongegrond.

2.9. Proceskosten

2.9.1. Verweerder dient op na te melden wijze in de proceskosten van de initiatiefgroep te worden veroordeeld. Wat betreft het door de initiatiefgroep op eigen naam ingediende beroepschrift merkt de Afdeling op dat daarvoor geen proceskostenveroordeling kan worden uitgesproken, ook al zou dit beroepschrift door of met behulp van een beroepsmatige rechtsbijstandverlener zijn opgesteld. Ingevolge artikel 1, aanhef en onder a, in samenhang met artikel 2, eerste lid, onder a, van het Besluit proceskosten bestuursrecht kunnen immers slechts kosten in aanmerking komen van verrichte proceshandelingen, opgesomd in de bij dat besluit behorende bijlage. Het behulpzaam zijn bij het opstellen van een beroepschrift vormt als zodanig geen proceshandeling. Vergoeding zou slechts mogelijk zijn geweest indien het beroepschrift door of mede door een beroepsmatige rechtsbijstandverlener, in een kenbare hoedanigheid als gemachtigde van appellante, zou zijn ingediend. De Afdeling merkt verder op dat appellante zich ter zitting niet heeft doen vertegenwoordigen door een beroepsmatige rechtsbijstandverlener. Wat betreft het verzoek van de initiatiefgroep tot vergoeding van de kosten van het aantal uren besteed aan het opstellen van een deskundigenrapport, overweegt de Afdeling dat niet is gebleken van een rapport als bedoeld in artikel 1, aanhef en onder b, van het Besluit proceskosten bestuursrecht, dat in het kader van deze procedure is overgelegd en daarom voor vergoeding in aanmerking kan komen.

Ten aanzien van de vereniging is niet gebleken van proceskosten die voor vergoeding in aanmerking komen.

3. Beslissing

De Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State

Recht doende in naam der Koningin:

I. verklaart de beroepen van de initiatiefgroep en de vereniging gedeeltelijk gegrond;
II. vernietigt het besluit van het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland van 8 oktober 2002, 2002-11154, voorzover daarbij goedkeuring is verleend aan het plandeel met de bestemming “Universitaire doeleinden en woondoeleinden”, voorzover aangeduid op de bij deze uitspraak behorende gewaarmerkte kaart;
III. onthoudt goedkeuring aan het onder II. bedoelde plandeel;
IV. bepaalt dat deze uitspraak in de plaats treedt van het besluit voorzover dit is vernietigd;
V. verklaart de beroepen voor het overige ongegrond;
VI. veroordeelt het college van gedeputeerde staten van Noord-Holland in de door de initiatiefgroep in verband met de behandeling van het beroep gemaakte proceskosten tot een bedrag van € 18,51; het bedrag dient door de provincie Noord-Holland te worden betaald aan appellante;
VII. gelast dat de provincie Noord-Holland aan appellanten het door hen voor de behandeling van het beroep betaalde griffierecht (€ 109,00 voor de initiatiefgroep en € 218,00 voor de vereniging) vergoedt.

Aldus vastgesteld door mr. R.J. Hoekstra, Voorzitter, dr. J.J.C. Voorhoeve, en mr. J.A.W. Scholten-Hinloopen, Leden, in tegenwoordigheid van mr. R.D. van Onselen, ambtenaar van Staat.

w.g. Hoekstra w.g. Van Onselen
Voorzitter ambtenaar van Staat

Uitgesproken in het openbaar op 4 februari 2004.