p Amsterdams hotelbeleid: crescendo! - Vereniging Vrienden van de Amsterdamse Binnenstad

Amsterdams hotelbeleid: crescendo!

In de laatste twee nummers van dit blad is de nodige aandacht besteed aan de toenemende drukte in de binnenstad en aan de uiterlijke verschijningsvorm van grote hotels. (1) In aansluiting hierop wordt deze keer het gemeentelijke hotelbeleid van de laatste decennia onder de loep genomen.

Een kwantitatieve benadering

Aantallen hotelkamers in Amsterdam, 1980-1984, 1996-2013 en 2014-2017. Bronnen: Nota Hotelbeleid 1985-1989 (1980-1984), opgave O+S (1996-2013) en Gemeentebegroting (2014-2017)

De gemeente Amsterdam heeft zijn toerisme- en hotelbeleid vanaf 1981 in diverse opeenvolgende nota's vastgelegd (2). De teneur is onveranderlijk dat toerisme zeer belangrijk is voor de stedelijke economie en dat er te weinig hotels zijn, wat ten koste zou gaan van het vestigingsklimaat voor nieuwe bedrijven. Toen Amsterdam in 2007 zijn vijfde plaats op de desbetreffende Europese ranglijst kwijt dreigde te raken aan Barcelona besloot het gemeentebestuur in het kader van 'Amsterdam Topstad' de hotelbouw extra te stimuleren (3). Opmerkelijk is dat een hoge bezettingsgraad van de hotels niet als succes wordt gezien, maar als probleem dat opgelost moet worden door voor méér hotelkamers te zorgen. De ambitie groeide van 100 nieuwe hotelkamers per jaar in de jaren tachtig (4) naar 1000 in de laatste hotelnota. Het programma voor 2007-2015 omvat 9000 nieuwe kamers, waarvan 1000 in het centrum.

In 1980 telde Amsterdam 10.000 hotelkamers, eind 2013 waren dit er al 25.400 (5). In de grafiek waarin die toename is weergegeven lijkt het misschien net alsof er in het centrum zelf maar weinig kamers bij zijn gekomen, maar dat is gezichtsbedrog. Sinds 1998 bedroeg de aanwas daar 2800 kamers, een groei van 31%. Momenteel is er in Amsterdam één hotelkamer op elke 31 inwoners, met als gevolg dat de stad van 24 Europese toeristensteden het hoogste aantal hotelovernachtingen per inwoner heeft (6). Het centrum telt zelfs één hotelkamer op elke zeven inwoners (7). Vanzelfsprekend spant Amsterdam ook in eigen land de kroon. In 2012 waren er alleen al in de binnenstad 238 hotels, bijna het dubbele van de 122 hotels van Den Haag, Rotterdam en Utrecht samen (8). Dat het stadsleven te lijden heeft onder de veel te grote druk(te) die hiervan het gevolg is, blijft hier verder buiten beschouwing.

Hotels in Amsterdam. Qua hotelfuncties vormen Centrum en Zuid duidelijk één geheel. In rood zijn de 4- of 5-sterrenhotels aangegeven, in lichtbruin hotels met 3 en in geel hotels met 0-2 sterren.

Het stadsdeelbestuur heeft in 2013 uitgesproken dat het zo langzamerhand wel genoeg is met al die hotelplannen (9). Er wordt geen medewerking meer verleend aan nieuwe initiatieven, behalve als zo'n plan gesitueerd is in Centrum Oost en bovendien een positieve bijdrage levert aan de gebiedsontwikkeling. Ook mag er nog één nieuw tophotel bij komen, te weten in het voormalige Paleis van Justitie aan de Prinsengracht. Dit nieuwe beleid gaat door het leven als 'hotelstop', maar wat is dit waard met al die uitzonderingen die tegelijkertijd worden gemaakt? Er circuleert nog steeds een lijst met 'lopende initiatieven' voor bijna 2000 nieuwe hotelkamers (10). Daarvan alleen al 876 in Centrum Oost, terwijl daar nog de nodige nieuwe initiatieven bij kunnen komen. Samen met de 150 kamers in het Paleis van Justitie zit men dus zo weer op een nieuw duizendtal. Het is zelfs maar de vraag hoeveel oude of nieuwe initiatieven in de praktijk nog méér op gemeentelijke medewerking kunnen rekenen. De 'hotelstop' betekent niet dat er geen hotels meer bij komen, zoveel is wel duidelijk.

Ondanks de schijn van het tegendeel heeft het stadsdeelbestuur zich de afgelopen jaren terughoudend opgesteld tegenover de hotelplannen van het gemeentebestuur. In het nieuwe bestel zullen de bestuurscommissies echter slechts een uitvoerende taak krijgen en zullen B&W en gemeenteraad het toerisme- en hotelbeleid in de stadsdelen gaan bepalen. De remmende werking van het stadsdeelbestuur zal wegvallen, hoe weinig daar ook van te merken was. We moeten afwachten wat het nieuwe gemeentebestuur zal doen, maar de kans is groot dat het staande beleid zal worden voortgezet. Volgens de toelichting op de begroting heeft Amsterdam eind 2014 rond 26.500 hotelkamers (dus 1100 meer dan eind 2013) en zal ook daarna worden ingezet op een forse toename (11). De groei van het aanbod zal vanaf 2015 'in lijn met de verwachte groei van de vraag moeten zijn', wat weer neerkomt op 1000 nieuwe kamers per jaar. Het oude beleid wordt gewoon voortgezet.

Short stay

Ter verbetering van het vestigingsklimaat spant Amsterdam zich als gastvrije stad ook in voor een passende huisvesting voor buitenlandse zakenlieden en congresgangers. Voorzover die hier maar voor een paar dagen hoeven zijn prefereren ze een hotel, maar als het om een wat langere periode gaat verkiezen deze mensen de huiselijke sfeer van een eigen huurappartement. Die langere verblijfsduur heet in het jargon 'short stay' (ter onderscheiding van 'extended stay'). Nadat een gebrek aan dat type verhuurappartementen was geconstateerd heeft het gemeentebestuur in het kader van 'Amsterdam Topstad' voor die sector in 2008 een beleidsplan vastgesteld (12). Er zouden maximaal 825 short stay appartementen moeten komen, waarvan 400 in het centrum. Die quota werden vastgesteld om aantasting van het woon- en leefklimaat te voorkomen en om de woningvoorraad niet teveel aan te tasten.

Vervolgens heeft men nauwkeurig de eisen gedefinieerd om voor een 'short stay'-vergunning in aanmerking te komen. De huurwaarde moet meer dan 700 euro per maand bedragen en om het onaantrekkelijk te maken voor verhuur aan toeristen moet het appartement per keer minstens zeven dagen worden verhuurd. De maximale huurtermijn is een half jaar, vergunningen blijven tien jaar geldig en de eigenaar mag zelf niet wonen in (een deel van) het te verhuren appartement. Hoewel het misschien wat streng oogt is hier zeker geen sprake van overdreven gemeentelijke bemoeizucht. 'Short stay' gaat immers niet over eigenaar/bewoners die hun appartement om wat voor reden dan ook tijdelijk willen verhuren. Bij 'short stay' gaat het om bedrijfsmatige verhuur en er zijn goede redenen om juist dat wél te reguleren. Ten eerste gaat het ten koste van de woningvoorraad en de doorstroming in de toch al problematische middeldure huursector. Ten tweede vindt bijna iedereen het hinderlijk om steeds weer andere mensen met rolkoffertjes op de trap tegen te komen; normale buur-contacten komen niet meer van de grond. Dat ondermijnt het gevoel van veiligheid in eigen huis en bemoeilijkt de sociale samenhang in de buurt. Een derde argument is dat 'short stay'-appartementen vaak niet voldoen aan eisen die wél aan hotels worden gesteld, zoals brandveiligheidseisen. Dat vormt zeker een probleem als het om 'short stay'-complexen gaat, want die bestaan ook.

Twee jaar na de start van het 'short stay'-beleid heeft onderzoeksbureau Regioplan onderzocht wat er terecht was gekomen van alle goede voornemens (13). In september 2011 waren er nog maar 153 vergunningen afgegeven, maar wie dan verder leest komt voor grote verrassingen te staan. Bij nader inzien was de doelstelling niet 825 maar 1190 appartementen (14) en waren er geen 153 vergunningen uitgegeven maar 581 (15). Hotelappartementen en nieuwbouw van na 2008 vallen namelijk buiten de oorspronkelijke quota. Het grootste probleem is echter dat er ook nog 2000 á 2500 illegaal verhuurde 'short stay'-appartementen zijn. Het totaal komt daarmee op circa 3000 (16), terwijl er maar 825 mochten komen. Illegale verhuurders trekken zich bovendien niets aan van de minimale huurtermijn, maar verhuren al vanaf één dag. Er zouden géén 'short stay'-appartementen komen in het 1012-postcodegebied en evenmin in de Baarsjes, Watergraafsmeer en Zuidoost, maar in werkelijkheid kwamen ze daar wél. Op papier ging het alleen om zelfstandige woningen boven de huurgrens van 700 euro per maand, in de praktijk is er een 'variëteit van suites tot woningen' en is de huurprijs 'niet zeker, maar zeer divers' (17).

Hoewel 'short stay'-appartementen bedoeld zijn voor 'expats' worden ze vooral verhuurd aan toeristen (18). Dat komt onder meer doordat de minimale verblijfsduur slechts zeven dagen is. Daarvan heeft het gemeentebestuur in afwijking van de adviezen van het stadsdeel en Regioplan tijdelijk zelfs vijf dagen gemaakt om de exploitatie te verbeteren en aantrekkelijker te maken (19). Inmiddels zijn er al 1300 'short stay'-appartementen en daarmee was de maat blijkbaar vol: pas nadat het kalf was verdronken besloot de gemeenteraad in februari de put te dempen door geen vergunningen meer te verlenen, behalve voor een bepaalde categorie nieuwbouwwoningen. Het probleem van de illegale 'short stay'-appartementen (20) is door het gemeentebestuur totaal genegeerd. Zoals opgemerkt waren dat er in 2011 al 2000 á 2500 en dat aantal kan gezien het grote aantal klachten sedertdien best zijn verdubbeld.

Een kwalitatieve benadering

Niemand zal ontkennen dat het economisch gezien heel goed gaat met Amsterdam. De stad groeit en bloeit als nooit tevoren en daarin speelt het toerisme een grote rol, al is dat naast o.a. ICT en creatieve industrie slechts één van de zeven hoofdclusters van de stadseconomie. Ter verdediging van het expansieve beleid brengt B&W regelmatig naar voren dat hotels en cafés veel werkgelegenheid bieden aan laaggeschoolden. Dat is op zich een goede zaak, want de dienstverleningssector kan de weggevallen werkgelegenheid in de industrie slechts gedeeltelijk compenseren. Maar een al te zwaar accent op één sector schept problemen, zeker waar het toerismebeleid eenzijdig op groei is gericht zonder rekening te houden met de effecten daarvan op andere maatschappelijke gebieden. Dan raakt de zaak uit balans. Om dat te voorkomen zouden de hotelplannen volgens het onderzoeksrapport De effecten van Hotelbouw op de binnenstad van Amsterdam van 1997 moeten passen in de schaal van het gebied en moesten monofunctionele ontwikkelingen worden vermeden (21). Vijftien jaar later liet het stadsdeel zich in zijn Hotelnota in dezelfde geest uit. 'Het dagelijks bestuur gelooft dat de kracht van de binnenstad ligt in functiemenging. Een juiste balans tussen wonen, werken en recreëren. Dat maakt de binnenstad economisch sterk en dynamisch maar ook authentiek en leefbaar. Dit hotelbeleid gaat in essentie over die balans. In welke buurten draagt hotelontwikkeling bij aan de functiemenging en de kwaliteit van de buurt? En in welke buurten staat het woon- en leefklimaat onder druk?' (22)
De VVAB had het niet mooier kunnen formuleren, maar in de praktijk komen deze fraaie uitgangspunten niet goed tot hun recht. Het stadsdeelbestuur wijkt regelmatig af van de Hotelnota (23) en men zoekt naar 'geschikte' hotellocaties in buurten waar nog niet zoveel hotels zijn (24). Daardoor verdwijnen de karakteristieke verschillen tussen de wijken en ontstaat een grauwe stedelijke monocultuur. Een groot hotel kan de buurt verlevendigen maar ook saai en levenloos maken. De bestaande bestemmingsplannen worden gewijzigd voor elk nieuw hotelplan dat er niet in past. Van de 200 'short stay'-vergunningen die het stadsdeel van rechtswege (dus zonder beoordeling) heeft afgegeven is zelfs niet bekend of ze wel of niet in strijd zijn met het bestemmingsplan. In plaats van de positie van Barcelona op een internationale hitlijst zou het gemeentebestuur beter zijn eigen bestemmingsplannen als inspirerend uitgangspunt kunnen nemen.

De 'tuin' van het hotel Pulitzer dat in een serie grachtenpanden is gevestigd. Door schaalvergroting in bebouwing en tuinaanleg is het authentieke individuele karakter daar totaal verdwenen.

De beschreven problematiek doet zich in veel toeristensteden voor. Duizenden inwoners van Brugge hebben in de jaren negentig een hotelstop afgedwongen van hun stadsbestuur vanwege de aantasting van het bouwkundig erfgoed door grote, nieuwe hotels (25). Nadat het aantal hotels in tien jaar toch weer met 30% was toegenomen is daar in 2007 na nieuwe protestacties weer een nieuwe hotelstop afgekondigd. Hoewel monumenten vaak gebaat zijn bij de vestiging van een hotel, is er net als in Brugge ook in Amsterdam toch dikwijls sprake van aantasting van de authenticiteit. Neem bijvoorbeeld al die rijen fraai gerestaureerde grachtengevels waarachter steeds één hotel schuil gaat. Mooi, maar elke grachtengroen geschilderde, maar dichtgespijkerde voordeur zonder bel of brievenbus maakt een aanfluiting van de zeventiende-eeuwse architectuur van zo'n pand, want de stoep voor die deur leidt naar niets en is zijn functie kwijt. De voordeur zal nooit meer open gaan, want de gang die daar ooit achter zat is verdwenen. En aan de achterkant gebeurt van alles waaraan de authentieke verkaveling van de ooit zo fraaie grachtentuinen wordt opgeofferd.

Buurtbewoners demonstreerden op 5 jan. 2014 tegen de komst van het SOHO-hotel aan de Raamgracht.

Ook in Amsterdam brengen bewoners hun belangen soms met succes naar voren, zoals onlangs nog bij het SOHO-house. Maar dergelijke incidentele successen zetten op termijn geen zoden aan dijk. Er is immers geen blijvend tegenwicht tegen de horeca- en hotellobby, die continu aan tafel zit bij de politieke sleutelfiguren en waarbij overlast geen gespreksonderwerp is. Het wordt tijd voor de oprichting van een permanent bewonersplatform 'horeca en hotels'. Al was het alleen maar om te voorkomen dat Amsterdam ook topstad wordt op de wereldranglijst van toeristensteden met dichtgespijkerde voordeuren.

Hendrik Battjes

Voetnoten:
Voor titels tussen dubbele aanhalingstekens zie titelindicaties in de literatuurlijst.
1. Hendrik Battjes, Drukte in het pretpark in Binnenstad 261 (nov./dec. 2013),
Gerrit Vermeer, Grote hotels in Amsterdam in Binnenstad 262 (jan./febr. 2014).
2. Zie hotelnota's in literatuurlijst.
3. "Hotelnota 2007" pag. 57.
4. "Hotelnota 1985". In 1981 wilde men in 6 á 7 jaar 950 kamers erbij maar in werkelijkheid nam het aantal kamers van 1981 tot 1985 af (inleiding nota 1985). De conclusie van 1985 was dat er in vier jaar 1000 kamers bij moesten komen dus 250 per jaar (zelfde nota punt 3.1).
5. Bronnen zie onderschrift bij grafiek. Opgave O&S is per mail van 19-3-2014 verkregen van mevr. Drs. Tanja Fedorova van O&S.
6. "Hotelnota 2012" pag. 10.
7. Centrum eind 2013 ca. 85.000 inwoners en volgens O&S (zie noot 5) 11.600 hotelkamers.
8. Aantallen hotels volgens "Hotelnota 2012" pag. 9: Den Haag 55 + R'dam 50 + Utrecht 17 = 122 en Centrum Amsterdam 238, dus 1,95 keer zoveel. Doordat Amsterdam Centrum naar verhouding meer kleinere hotels telt zijn de verhoudingen wat betreft de aantallen hotelkamers minder extreem, maar desondanks telt het Centrum ook meer hotelkamers dan de genoemde drie steden samen.
9. "Hotelnota 2013a", o.a. pag. 3.
10. "Hotelnota 2013b". Deze lijst telt initiatieven voor 30 hotels met in totaal 1995 kamers, plus 5 kamers in brugwachterhuisjes, totaal dus 1999 hotelkamers.
11. "Begroting 2014" pag. 202.
12. "Short Stay 2008"; dit beleidsplan is opgesteld in 2008 en vastgesteld in 2009, zie "Short Stay 2009".
13. "Short Stay 2011".
14. Volgens "Short Stay 2009" was het aantal voor de hele stad aanvankelijk 825 en is het n.a.v. de inspraak verhoogd naar 1350, volgens de tabel op pag. 7 van "Short Stay 2011" bedroeg het quotum 1190 waarvan 430 in Centrum.
15. Volgens pag. 10 van "Short Stay 2011" waren er in april 2011 153 vergunningen uitgegeven waarvan 122 in Centrum.
16. Volgens. pag. 19 van "Short Stay 2011" waren er halverwege 2011 al 2000 á 2500 short stay appartementen. Daarna zijn er de nodige bijgekomen. Voor het jaar 2014 was de verwachting volgens pag. 2 van "Short Stay 2014a" 400 vergunningen, hetgeen voor de periode april 2011 t/m februari 2014 enkele honderden betekent. Ook zijn er door het stadsdeel 200 ex lege verleend, omdat de wettelijke periode na aanvraag was verstreken. Voeg daarbij de illegale short stay appartementen die er van april 2011 t/m februari 2014 bij zijn gekomen; vermoedelijk een groot aantal, gezien de combinatie van groeiende vraag en gebrekkige handhaving. De schatting van 3000 stuks is dus aan de voorzichtige kant. Desondanks houdt de gemeente het totale aantal short stay appartementen in de stad op pag. 2 van "Short Stay 2014a" nog steeds op 1300 stuks. Het bestaan van illegale short stay komt in dat stuk niet voor en wordt de facto dus ontkend.
17. "Short Stay 2011" pag. 19, waar de afwijkingen van het beleid in een tabel zijn samengevat.
18. "Short Stay 2011"pag. 13: 'Veel aanbieders van short stay bieden hun woning tevens aan toeristen aan die voor korte tijd in hun woning verblijven. Toeristen behoren volgens de gemeente niet tot de doelgroep van short stay. In de praktijk blijkt echter dat ze veel gebruik maken van short stay appartementen'. Helaas noemt het onderzoeksbureau geen aantallen maar het vermoeden is gerechtvaardigd dat toeristen verreweg het grootste aandeel hebben in de huur van short stay.
19. "Short Stay 2012" pag. 4; de verlaging was bedoeld als experiment en is later weer ongedaan gemaakt.
20. Hiermee wordt gedoeld op het officiële aantal, zie noot 17.
21. "Hotelnota 1997" pag. 27.
22. "Hotelnota 2012" pag. 4.
23. Voorbeeld 1: er zouden maximaal 1000 hotelkamers bijkomen t/m 2015 maar volgens pag. 4 van "Hotelnota 2013a" verkeerden er per peildatum november 2013 reeds ruim '1800 kamers in een zodanige fase van het vergunningsproces [..] dat de realisatie realistisch is'. Daarvan zouden er 235 worden vergund op basis van het Hotelbeleid 2008-2012. Afgezien van het feit dat het quotum van 1000 kamers in het centrum loopt vanaf het jaar 2007 blijkt dat dat quotum ruim wordt overschreden, terwijl het toch als maximum was bedoeld, zoals Roeland Rengelink in de stadsdeelraad van 18-2-2010 bij agendapunt 15 uitdrukkelijk heeft bevestigd. Voorbeeld 2: Volgens pag. 31 van "Hotelnota 2012" zou het DB geen gebruik maken van zijn bevoegdheid om van het bestemmingsplan af te wijken maar dat gebeurt wél, getuige de procedure bij het SOHO-house en het Bungehuis convenant. Voorbeeld 3: Unieke hotelconcepten zijn volgens "Hotelnota 2012" alleen toegestaan als vestiging buiten het Centrum onmogelijk is. In werkelijkheid stuit dit laatste niet af op onmogelijkheid maar op onwil. Het SOHO-house zou bijv. ook heel goed kunnen bij het Museumplein en is ook welkom in Noord.
24. Een voorbeeld hiervan is dat na de hotelstop onder bepaalde voorwaarden nog wel nieuwe hotelinitiatieven gehonoreerd kunnen worden in Centrum-Oost, zie "Hotelnota 2013a" pag. 7.
25. Gegevens Brugge ontleend aan internet, 'Hotelstop Brugge'.

Literatuur:
Hotels
Hotelnota 1981: Gem. Amsterdam, Hotelnotitie 1981, zoals geciteerd in de hotelnota 1985 evenals het onderzoek Een bedrijfseconomische beschouwing over de hotellerie in Amsterdam van het Bureau Economisch Onderzoek van de secretarieafdeling Economische Zaken van 1981.
Hotelnota 1985: Gem. Amsterdam, Nota Hotelbeleid 1985-1989, mei 1985; voordracht voor de uitgestelde raadsbehandeling van deze nota gedateerd 3-10-1986.
Hotelnota 1997: Gem. Amsterdam, De effecten van hotelbouw op de binnenstad van Amsterdam, okt. 1997.
Hotelnota 1999: Gem. Amsterdam, Nota Hotelbeleid 1999 2003, 26-1-1999.
Hotelnota 2007: Gem. Amsterdam, Nota Hotelbeleid 2007-2010, vastgesteld door B&W 20-7-2007.
Hotelnota 2012: Stadsdeel Centrum, Hotelbeleid Binnenstad 2012-2015, 27-3-2012.
Hotelnota 2013a: Stadsdeel Centrum, Grenzen aan het hotelbeleid, aanvullingen op het Hotelbeleid Binnenstad 2012-2015, vastgesteld in het DB 19-11-2013.
Hotelnota 2013b: Stadsdeel Centrum, Overzicht initiatieven, Cie. Bouwen en Wonen 10-12-2013 agendapunt 5.
Short Stay
Short Stay 2008: Gem. Amsterdam, Dienst Wonen, Beleidsnotitie Short Stay, Kort wonen in Amsterdam, 10-12-2008, gemeenteraad 11-2-2009 agendapunt 6.
Short Stay 2009: Gem. Amsterdam, voordracht Vaststelling Short Stay beleid, gemeenteraad 11-2-2009 agendapunt 6.
Short Stay 2011: Regioplan Beleidsonderzoek, Short Stay, tussen bezoek en wonen. Een evaluatie van het shortstaybeleid in Amsterdam, september 2011.
Short Stay 2012: Gem. Amsterdam, Beleid Short Stay, vernieuw beleid voor kort wonen, gemeenteraad 11-7-2012 agendapunt 22.
Short Stay 2014a: Gem. Amsterdam, Beleidsnotitie Short Stay 2014, gemeenteraad 13-2-2014 agendapunt 26.
Short Stay 2014b: Gem. Amsterdam, Evaluatie Short Stay 2013, gemeenteraad 13-3-2014 agendapunt 26.
Overige
Beleidsplan 1993: Gem. Amsterdam, Beleidsplan Binnenstad, november 1993.
Visie 2001: Gem. Amsterdam, Strategische Visie Amsterdamse Binnenstad, 27-11-2001.
Begroting 2014: Gemeente Amsterdam, Begroting (concept), oktober 2013.

(Uit: Binnenstad 263, maart/april 2014)

Email this to someone Deel deze pagina!

Reacties

Er zijn momenteel nog geen reacties op dit artikel.

Alleen als u bent ingelogd, kunt u een reactie plaatsen.