Gesprek met ir. Ernst de Beaufort

Funderings- en stabiliteitsonderzoek: rekensom of goed gedrag?

Hoeveel historische grachtenpanden in de Amsterdamse binnenstad zijn er in de afgelopen decennia zomaar ingestort of de bodem ingezakt door een tekortschietende constructie of fundering? Inderdaad: geen. Toch vindt stadsdeel Centrum van de gemeente Amsterdam het, als enige gemeente in Nederland, noodzakelijk om zoveel mogelijk historische panden te laten voorzien van een fundering die aan de strenge eisen van nieuwbouw voldoet. Dat is in veel gevallen niet nodig vindt restauratieconstructeur Ernst de Beaufort, met wie wij over dit onderwerp van gedachten wisselden. Integendeel, de gedwongen vernieuwing van funderingen leidt tot een onnodige vernietiging van monumentale waarden en jaagt de eigenaren vaak onnodig op torenhoge kosten, waarvoor de gemeente overigens geen enkele tegemoetkoming biedt. Met haar rigide aanpak gaat Stadsdeel Centrum voorbij aan het criterium 'gebleken geschiktheid' van de stabiliteit en fundering van bestaande bouw, dat het Bouwbesluit aanreikt.

Afb. 1 Grachtenpanden hebben sterk geperforeerde gevels en zijn volgens de gemeente zijdelings instabiel (foto: auteurs)

Het Bouwbesluit is een voortvloeisel van de Woningwet van 1901 en beoogde de verkrotting in de Nederlandse binnensteden tegen te gaan. De gemeentelijke colleges van burgemeester en wethouders (B en W) kregen de taak toebedeeld van de bestuursrechtelijke handhaving van de Woningwet. Dat is ook logisch: gemeenten kunnen immers het beste beoordelen of huizen in de eigen gemeente verkrotten of anderszins in een gevaarlijke staat bevinden. Gemeenten kregen vergaande bevoegdheden om in geval van gevaarlijke toestanden onwillige eigenaren te dwingen tot herstel. In de Amsterdamse binnenstad berust deze bevoegdheid bij het stadsdeel Centrum.
Na een periode van grootschalige sloop en verwaarlozing begon de gemeente Amsterdam in de jaren zeventig in te zien dat zonder actief optreden de binnenstad ten dode opgeschreven was. De ruime bevoegdheden die de Woningwet toekent aan B en W bij het handhaven van de bouwkundige kwaliteit, verschafte mogelijkheden tot ingrijpen op gedetailleerd niveau. De recente toevoeging van de grachtengordel aan de Unesco Werelderfgoedlijst was een versterking van de ambitie achter dit beleid: het internationaal erfgoed in stand houden. Amsterdam toonde zich bereid hiervoor actief te handhaven en dwingend op te treden.

Bouwkundige kwaliteit

De regelgeving is sinds de jaren zeventig regelmatig vernieuwd en vandaag de dag geldt voor de bouwkundige beoordeling van panden in de Amsterdamse binnenstad het Programma van Eisen Bouwkundige Kwaliteit (PvE), uitgave 2.0 van 31 maart 2009. Over de ambitie en visie van de gemeente merkt het PvE op dat oude gebouwen moeten voldoen aan de eisen van deze tijd om te kunnen blijven functioneren. Het PvE beschrijft op welk kwaliteitsniveau het stadsdeel inzet en geeft aan hoe de gemeente omgaat met vrijstellingen van de regelgeving en in hoeverre zij vrijstellingen verleent. Voor de bijzondere situatie van gemeentelijke- en rijksmonumenten (orde-1 gebouwen) geldt een aanvullend Programma van Eisen Monumentale Kwaliteit (PvEM). Maar het aantal vrijstellingsgronden van de gestelde technische eisen voor monumenten is klein. Op het gebied van de constructieve veiligheid, zoals fundering, stabiliteit en casco, stellen de programma's dat een monument net zo veilig moet zijn als ieder ander bouwwerk. Het gegeven dat een bouwwerk soms al honderden jaren met succes gefunctioneerd heeft, vormt voor de gemeente geen argument voor vrijstelling. Het PvEM wordt binnenkort vervangen door een beleidsstuk waarin de lat nog hoger komt te liggen en nog minder rekening wordt gehouden met monumentale waarden.

Actieve handhaving

Sinds 1995 neemt het Stadsdeel de rol van actieve handhaver op zich, in tegenstelling tot de gebruikelijke rol van passieve bestrijder van excessen. Het Stadsdeel opereert sindsdien als een rechercheur die in de diepere krochten van de bouwkundige Amsterdamse binnenstad binnendringt in plaats van de politieagent die op het bureau wacht tot er aangifte wordt gedaan. In 2009 is de nu geldende Nota Maatwerk, onderzoek naar de technische staat van panden in het kader van 'behoud en herstel' vastgesteld, die de onderzoeksmethodiek voorschrijft. De nota formuleert het doel als volgt: [Maatwerk] 'is bedoeld om een handleiding te zijn om te komen tot onderzoeksrapportages over de staat van bestaande gebouwen.' Het document schrijft voor wat dit onderzoek precies behelst: welke aspecten moeten worden beoordeeld en aan de hand van welke criteria?
In de praktijk heeft de gemeentelijke bouwinspecteur een belangrijke signaleringsrol. Deze ziet doorgaans als eerste de gebrekkige toestanden van huizen. Als hij een verdachte situatie opmerkt, kan hij dit doorgeven aan het handhavingsteam en komt het pand op de lijst 'verdachte gevallen'. Over deze lijst doet de gemeente geen mededelingen; zij beroept zich op de bescherming van de privacy van de eigenaren. De inspecteurs nomineren de gebouwen op grond van uiterlijke kenmerken die vanaf de straat zijn waar te nemen, zoals scheefstand of scheurvorming. Als een gebouw eenmaal op de lijst staat, hebben de inspecteurs de bevoegdheid het onderzoek naar de vermeende gebreken uit te breiden tot het gehele pand, ofwel ook de binnen- en achterzijde. Ieder jaar november bepaalt een bijzondere ambtelijke commissie welke tachtig panden in het volgende jaar aan een zogenaamd Casco-Funderings-Onderzoek onderworpen zullen worden. De betreffende eigenaren krijgen een brief van de gemeente met de melding dat er mogelijke overtredingen van de Woningwet geconstateerd zijn en dat een nader onderzoek volgt.
Volgens de Nota Maatwerk komt een pand in aanmerking voor een beoordeling na een visuele inspectie op basis waarvan het vermoeden is gerezen dat het pand een of meer bouwtechnische gebreken heeft. Aangezien de gemeente bij een handhavingsactie een motiveringsplicht heeft, oftewel haar standpunt van een deugdelijke onderbouwing moet voorzien, stelt zij in dat geval een nader onderzoek in om eventuele verdere gebreken op zorgvuldige wijze vast te stellen.
De wetgever ondersteunt deze onderzoeken door, onder andere, het recht tot binnentreden toe te kennen aan de handhaver. Om het onderzoek te laten voldoen aan het beginsel van rechtsgelijkheid stelt de Nota Maatwerk een gestandaardiseerde aanpak voor, waarbij 'casco, fundering en overige elementen van bouwkundige aard [worden] onderworpen aan een toets op wettelijk vereiste minimum kwaliteit'. Het Bouwbesluit en de technische regelgeving waar het Bouwbesluit naar verwijst, verschaffen de regels, bepalingsmethoden en criteria voor deze kwaliteitstoets.
Voor zover van toepassing, geeft het onderzoek aan welke aspecten van casco, fundering en overige bouwkundige onderdelen niet voldoen aan het in het Bouwbesluit beschreven kwaliteitsniveau voor bestaande bouwwerken. De gemeente is dan bevoegd de eigenaar 'aan te schrijven tot het treffen van voorzieningen'. De gemeente omschrijft dit 'aanschrijfniveau' als kwaliteitsniveau IV. Als een bouwwerk, of onderdelen daarvan, deze conditie heeft, moet de gemeente volgens de Woningwet handhavend optreden en mag de eigenaar deze situatie niet laten voortbestaan. Na het gemeentelijk onderzoek krijgt de eigenaar een CFO-rapport (Casco-Funderings-Onderzoek-Rapport) met de onderzoeksresultaten. Voor de bouwkundige onderdelen die onder de minimumkwaliteit 'scoren', wordt de eigenaar 'vriendelijk verzocht' binnen een jaar te starten met het opheffen van de overtreding. Dit betekent in de praktijk: een vergunning aanvragen en een bouwkundige en eventueel andere specialisten, zoals constructeur en geotechnicus, inschakelen. De vrijheid die de laatste versie van het Bouwbesluit biedt om bij de beoordeling van de constructie van bestaande bouw de gebleken geschiktheid in aanmerking te nemen, is in de Nota Maatwerk niet meegenomen.

Beoordeling van de beoordeling

Afb. 2 Beschouwing zijdelingse stabiliteit volgens de gemeente Amsterdam (afbeelding: Stadsdeel centrum / Ernst de Beaufort)

Ernst de Beaufort, eigenaar van adviesbureau De Beaufort Bouwadvies, constateert dat de normen voor stabiliteit in het Bouwbesluit vaak veel strenger worden toegepast dan logisch of redelijk is. Zo is er een algemene regel dat ieder bouwwerk zelf zijn eigen stabiliteit moet kunnen verzorgen. Een grachtenpand bestaat eenvoudigweg uit twee grote bouwmuren met houten balklagen ertussen en een voor- en achtergevel. Deze gevels vertonen meestal grote vensteropeningen voor de ramen. Strikt volgens de wet moet ieder grachtenpand als afzonderlijke eenheid beoordeeld worden, dus zonder de gevelrij en het huizenblok waar het deel van uitmaakt daarbij in aanmerking te nemen. Vanuit een theoretisch oogpunt bezien ontstaat er door het wegdenken van de buurpanden denkbeeldig een zeer geringe zijdelingse instabiliteit (afb. 2).

Afb. 3 Instorting Keizersgracht 268 door verbouwing (foto: Maarten Brinkgreve)

Op deze manier beschouwd is vrijwel ieder grachtenpand instabiel en heeft de handhaver het recht de eigenaar te dwingen constructieve maatregelen te treffen. De Beaufort wijst erop dat de grachtengordel de afgelopen 400 jaar ook zonder aanschrijvingsbeleid niet is ingestort door zijdelingse instabiliteit en dat er dus meer constructieve veiligheid aanwezig is dan het stadsdeel nu wenst aan te nemen. De huizen in de binnenstad staan in de praktijk natuurlijk nooit apart, midden in een weiland, waar de wind vrij spel heeft om tegen de grote vlakken van de bouwmuren te drukken. Van het gemeentelijke bouwtoezicht kreeg De Beaufort als argument voor het strikt hanteren van de regels van het Bouwbesluit te horen: 'Je moet ook rekening houden met de situatie dat een huis bijvoorbeeld door brand van de belendingen vrij komt te staan'. 'Maar', vraagt De Beaufort zich retorisch af, 'hoe vaak is het in de geschiedenis van Amsterdam voorgekomen dat beide belendingen van een grachtenpand tegelijkertijd tegen de vlakte gingen en het pand er tussen intact bleef?' En zelfs als zoiets al gebeurt, bijvoorbeeld bij sloop, zoals recent in de Spuistraat (afb. 4), is het nog altijd mogelijk snel eenvoudige en tijdelijke verstijvingen in de gevels aan te brengen.
Nu ziet de eigenaar zich vaak gedwongen om lompe stalen stabiliteitsportalen aan te brengen in het pand: een in de voorgevel en een in de achtergevel. Door constructief slimme oplossingen is het vaak mogelijk om de hinder hiervan in het pand te beperken, maar dan nog kosten de ingrepen veel geld en bezorgen ze veel overlast. Zo verschijnen er in monumentale grachtenpanden aan de lopende band stabiliteitsportalen.

'Gebleken geschiktheid'

Afb. 4 Spuistraat 217: een vrijstaand huis met gevelverstijving voor de stabiliteit, okt. 2016 (foto: auteurs)

De Beaufort stelt dat er veel verstandiger en redelijker naar de werkelijke situatie van de stabiliteit van huizen gekeken moet worden. Zo kent het Bouwbesluit 2012 ook een zogenaamde gelijkwaardigheidsbepaling voor bestaande bebouwing, ofwel 'gebleken geschiktheid' (artikel 1.3). Dit houdt in dat de constructie en de fundering van bestaande gebouwen niet geheel aan de strenge nieuwbouwnormen hoeven te voldoen als uit historisch en huidig gedrág gebleken is dat ze voldoende stevig en dus veilig zijn.
Natuurlijk doet zich de vraag voor hoe je gebleken geschiktheid vaststelt. Onze tijd heeft een onweerstaanbare hang naar het vatten van dingen in gedetailleerde regels en uiterst ingewikkelde berekeningen om elk risico uit te bannen. Bouwkundige regelgeving wordt steeds strenger en inflexibeler, zonder dat daar een daadwerkelijke verhoging van de veiligheid tegenover staat. Ondanks alle, op zich goed bedoelde regels is in die wereld voor empirische waarnemingen, ervaring en een dosis gezond verstand steeds minder plaats. Ten onrechte, meent De Beaufort. Natuurlijk is het in de praktijk knap lastig, maar zeker niet onmogelijk, om de mate van instabiliteit te kwantificeren. Oude gebouwen zijn door hun wijze van constructie over het algemeen voldoende in staat om bewegingen op te vangen. 'Nauwkeurig de bewegingen van het gebouw meten, kijken naar het gedrag over langere tijd en daarbij het gezond verstand gebruiken, kortom de empirische methode, ligt daarom voor de hand', betoogt De Beaufort. Dit is in feite de methode die alle andere gemeenten met veel monumenten toepassen: goed kijken wat er aan de hand is en pas in geval van reëel dreigend gevaar handelend optreden.
De Beaufort pleit voor een monitoringsysteem. Zo zou de gemeente een verplaatsingsmeter kunnen plaatsen op huizen die op de lijst van verdachte panden staan. Hier zijn kwantificeerbare maatstaven voor te ontwikkelen: een maximale verplaatsings- of zettingssnelheid, gecombineerd met een risicoanalyse van het pand, waarbij o.a. de ouderdom, de bouwmethode en de redundantie, de capaciteit van het gebouw om te kunnen omgaan met veranderingen in de omgeving en ongebruikelijke belastingen, beschouwd worden.
De werkelijk grote gevaren voor instorting van huizen in de binnenstad zijn brand, gasexplosies (vooral door gas lekkende geisers) en ondoordachte verbouwingen, weet De Beaufort (afb. 3). Het uit zichzelf bezwijken van een fundering of het door instabiliteit inzakken van grachtenhuizen komt eigenlijk nooit voor. Dat betekent ook dat bij een pand dat weliswaar scheef staat, maar niet beweegt en waarin geen scheurvorming, klemmende deuren, lekkende kelders en dergelijke problemen optreden, de scheefstand en ook de theoretische Bouwbesluit-berekening niet als een grond voor aanschrijving gebruikt kunnen worden. Immers, het pand 'gedraagt' zich goed en vertoont geen gebreken die een mogelijke onveiligheid suggereren. Maar bij een actief scheefzakkend pand zou een aanschrijving wel terecht kunnen zijn als scheuren zich verder ontwikkelen, deuren klemmen, enzovoort. Een aanschrijving is dan ook veel beter te verantwoorden tegenover de eigenaar.
Hiermee wil De Beaufort zeker niet gezegd hebben dat funderingsherstel en het plaatsen van stabiliteitsportalen in alle gevallen overbodig is. Funderingspalen kunnen verrot zijn of zelfs ontbreken, en constructies kunnen onvoldoende stevig zijn. Natuurlijk is ingrijpen dan nodig, want niemand wil het voortduren van een evident onveilige toestand op zijn geweten hebben. 'Maar doe het terughoudend en baseer je niet alleen op al die theoretische rekenexercities', zegt De Beaufort.

Afwentelen van risico's bij herstel

afb. 5 Noodmaatregel tegen bezwijkende kademuur, Oudezijds Achterburgwal.

afb. 6 Belendingen van het toekomstige kademuurherstel, alle onderzocht op funderingskwaliteit: verschillende panden zijn aangeschreven.

afb. 7 Slecht metselwerk van een nieuwe kademuur, Oudezijds Achterburgwal, hersteld in 2006-2008.

De Beaufort meent dat het aanschrijvingsbeleid gebaseerd is op de oprechte intentie van de gemeente om de binnenstad veilig te houden. Alleen is de huidige praktijk uit de hand gelopen door een wat al te enge focus op regelgeving en een te groot geloof in theoretische rekenmodellen.
En er is nog meer aan de hand. Bij het herstel van zwakke kademuren wendt de gemeente zijn publiekrechtelijke macht als handhaver tevens aan als privaat belanghebbende. De gemeente Amsterdam bezit tientallen kilometers kademuur en heeft de plicht die te onderhouden. Veel van de kademuren in de binnenstad zijn voor het laatst een eeuw of meer geleden vernieuwd en verkeren in slechte staat, mede door het steeds zwaardere vrachtverkeer op de grachten (zie ook het artikel 'Instorting Amsterdamse kademuren dreigt', in Het Parool van 28 december 2013). Herstel van een kademuur brengt hoge kosten met zich mee, waardoor de gemeente alle mogelijkheden tot besparing probeert te benutten (afb. 5-8).
Het is dan ook geen toeval dat de gemeente bij de aanloop van het herstel van een bepaald stuk kademuur langs de grachten de fundering van de grachtenpanden onderzoekt en bij afkeuring de eigenaren van de panden, die aan het te vernieuwen deel van een kademuur liggen, 'trakteert' op een aanschrijving. Voor het herstel van kademuren is het namelijk noodzakelijk stalen damwanden in de straat en in de gracht te drukken, het (grond)water te bemalen en heipalen aan te brengen. Allemaal activiteiten die kunnen leiden tot verzakkingen van belendende panden, waarvan de oude funderingen niet altijd zijn opgewassen tegen deze verstoring van het precaire evenwicht in de bodem (afb. 6).
Uiteraard is de gemeente aansprakelijk voor de veroorzaakte schade. Tegen dit risico kan de gemeente zich verzekeren, maar door het aanzienlijke risico zijn de premies erg hoog. Door de huiseigenaren vooraf te dwingen tot funderingsherstel mitigeert de gemeente dit aansprakelijkheidsrisico substantieel, wat een flinke besparing op de premie mogelijk maakt. Dit dwangmiddel gaat evenwel ten koste van de huiseigenaren, die opdraaien voor de kosten van het funderingsherstel. Vaak gaat dat om bedragen van meer dan een ton, waarvoor de gemeente geen tegemoetkoming biedt. Dat dit ook anders kan, toonde de gemeente bij de bouw van de Noord/Zuidlijn. Daar droeg de gemeente nog dertig procent bij in de kosten van opgelegd funderingsherstel en kregen de bewoners de advieskosten volledig vergoed. Op die manier werd het particuliere belang van de gemeente aan de eigenaar vergoed. De Beaufort pleit voor een dergelijke regeling bij kademuurherstel.

Financiële druk

afb. 8 Scheuren in oude kademuur Oudezijds Achterburgwal. Foto's: Ernst de Beaufort

Funderingsherstel biedt ook kansen voor de huiseigenaren, namelijk een prachtige gelegenheid om een historisch souterrain met beperkte stahoogte te verbouwen tot een geweldige ruimte voor bijvoorbeeld sport en recreatie, sauna en steeds vaker ook gewoon voor bewoning, wat uiteraard leidt tot een flinke waardestijging een pand. Na verwijdering van de historische kelder of souterrain, geldt voor de nieuwe betonnen bak in principe de bouwhoogte volgens het Bouwbesluit. Deze mag (moet) dan volgens de gemeentelijke verordening 2,40 meter worden. Veel historische 'drijvende kelders' zijn door dit aanlokkelijke perspectief verloren gegaan. Het doel van de gemeente, het funderingsherstel, lijkt in dit geval een zegen voor de eigenaar. Zo spannen de hoge waarde van het onroerend goed in de binnenstad met de strenge toepassing van het Bouwbesluit samen tegen monumentale waarden. Het valt op, voor zover valt waar te nemen, dat Monumenten en Archeologie (MenA) tegen deze praktijken weinig weerwerk biedt. MA heeft natuurlijk geen technische ondersteuning zoals Bouw- en woningtoezicht (BWT) en zal het daarom in discussies vaak moeten afleggen.

Hoe kan het wel?

Volgens De Beaufort kan de gemeente, op grond van de gelijkwaardigheidsbepaling van het Bouwbesluit, een grootschalig monitoringsysteem opzetten om te meten hoe oude gebouwen zich 'gedragen'. Op basis van het gemeten gedrag kan de gemeente vervolgens besluiten wel of niet nader onderzoek te doen of direct in te grijpen.
Bij de beschouwing van de zijdelingse stabiliteit van grachtenpanden moet niet meer het theoretische 'huis in het winderige weiland'-principe gelden, maar de feitelijke situatie van het pand in zijn omgeving en een realistische risicobenadering van het werkelijke gedrag van het casco (afb. 2).
Ook moeten slimmere funderingstechnieken onderzocht worden. De huidige technieken zijn 60 tot 100 jaar oud en er valt veel te winnen in de ontwikkeling van minder vernielende funderingstechnieken. Innovatie is dringend gewenst in de uitvoeringstechnieken bij het herstel van kademuren, om de invloed op de omgeving te verkleinen. Een monumentale stad als Amsterdam zou het onderzoek naar dergelijke nieuwe methoden actief moeten bevorderen of initiëren.
MenA moet kunnen eisen dat bij funderingsherstel de bestaande ruimtelijke toestand van de bouwlagen intact gehouden wordt. Dus beperking van de vloerverlaging voor souterrains (handhaven van de oorspronkelijke hoogtematen van de bouwlagen), geen geveldoorbraken in het souterrain en technisch rekening houden met de aanwezigheid van drijvende kelders. MenA moet ook in staat zijn weerwoord aan BWT te bieden bij evident onnodige aanschrijvingen.
Gevolg van zo'n beleidswijziging is de aanpassing van de Nota Maatwerk, het PvE en het PvEM, om vanuit de monumentale waarden bezien, daadwerkelijk maatwerk te kunnen bieden.
Ten slotte moet de 'winst' die de gemeente behaalt bij herfunderen van panden langs de te herstellen kademuren, gedeeld worden met de eigenaren die gedwongen worden het herstel te bekostigen door middel van een subsidieregeling.

Gert Eijkelboom en Gerrit Vermeer

(Uit: Binnenstad 278, okt./nov./dec. 2016)