Nieuw Managementplan UNESCO Werelderfgoed

Op 18 juli 2023 keurde het College van B & W het nieuwe Managementplan voor het UNESCO werelderfgoed goed, waarna het werd vertaald en naar Parijs gestuurd. In de reactie van de UNESCO d.d. 21 mei 2024 kreeg Amsterdam complimenten, vooral voor het inventariseren van de bedreigingen. Het document zal nog worden beoordeeld door ICOMOS, het adviesorgaan van UNESCO.

De Amsterdamse binnenstad. De bufferzone maakt ook deel uit van het beschermingsregiem van het UNESCO-gebied.

Het eerste wat opvalt is dat de gemeente zich in het verleden niet altijd heeft gehouden aan haar verplichtingen. Voor de monitoring en herziening van managementplannen bestaan respectievelijk twee- en zesjaarlijkse termijnen. Het oude managementplan dateert nog uit 2010 en was dus inmiddels ver over de datum van de beoogde looptijd en in veel opzichten dan ook verouderd. De gemeente heeft nu beterschap beloofd.

Het nieuwe managementplan heeft een looptijd tot 2033, maar er zullen ook tussentijdse rapportages worden opgesteld. Daarnaast zal de wijze waarop zowel stakeholders als bewoners bij de werkzaamheden van het Werelderfgoedbureau worden betrokken, worden verbeterd. Als stakeholder werd de VVAB van tevoren in de gelegenheid gesteld op het managementplan te reageren. In januari 2023 heeft de vereniging een uitgebreide notitie opgesteld met enerzijds kritische kanttekeningen en anderzijds constructieve voorstellen ter verbetering. De vereniging achtte het conceptplan teveel een opsomming van gemeentelijk binnenstadsbeleid terwijl er te weinig oog was voor de bedreigingen van het erfgoed, maar dat is nu aanzienlijk verbeterd.

Integriteit en authenticiteit van het werelderfgoed

In het managementplan worden een aantal ontwikkelingen geschetst, die van invloed zijn op de binnenstad en daarmee op het werelderfgoedgebied. Het gaat onder meer om diverse bouw- en herinrichtingsprojecten, de kademurenproblematiek, hoogbouw, etc. en daarnaast om het massatoerisme en de gevolgen daarvan voor de balans in de binnenstad. Ook wordt onderzocht welke gevolgen klimaatveranderingen, verduurzaming en vergroening op het erfgoed hebben. Zo'n exercitie is alleen mogelijk wanneer wordt begrepen wat de te beschermen waarden zijn en dus wat wel en wat niet mogelijk is gegeven de bijzondere karakteristieken van het werelderfgoed.

Daarbij is de begrenzing van het gebied van belang. Binnen het werelderfgoed worden een kerngebied en een bufferzone onderscheiden, respectievelijk de zeventiende-eeuwse grachtengordel en de rest van de binnenstad binnen de Singelgracht, die tezamen het gebied van het 'beschermde stadsgezicht' vormen. In het plan wordt aangegeven dat er vanuit het oogpunt van de bescherming geen onderscheid mag worden gemaakt tussen kerngebied en bufferzone: 'De bufferzone is op gelijke wijze beschermd als de kernzone, op grond van de regelgeving voor het beschermde stadsgezicht' (p. 26). Dat is belangrijk want soms is men geneigd aparte regels op te stellen, waarbij de grachtengordel beter wordt beschermd dat bijvoorbeeld het Wallengebied. Dat mag dus niet en is feitelijk ook niet het geval want de juridische bescherming van het werelderfgoed is geregeld in de conserverende bestemmingsplannen, wettelijk verplicht vanwege het beschermd stadsgezicht. Als voorbeelden van beschermende maatregelen - opgenomen in de bestemmingsplannen - worden het verbod op samenvoegen van gebouwen genoemd en de zogenoemde 'krimpfolie' van orde 1 en orde 2 panden: dat wil zeggen dat de bestaande bouw- en goothoogte tevens de maximaal toegestane bouw- en goothoogte is. Op deze manier wordt paal en perk gesteld aan de schaalvergroting. Hoe effectief dat is wordt echter niet onderzocht.

Daarnaast is van belang de betrokken waarden te omschrijven. In het plan staat de grachtengordel omschreven als een zeventiende-eeuws 'meesterplan', waarin het niet alleen gaat om de grachtenstructuur - de plattegrond - maar ook om de specifieke inrichting, waarin de grachtentuinen en de bomen langs de grachten een cruciale rol vervullen. Over de grachtenpanden wordt opgemerkt dat er sprake is van een grote variëteit maar toch ook van een 'eenheid in het stadsbeeld' (p. 20). Dat is interessant, maar waar bestaat die eenheid precies uit? 
In het Managementplan wordt gesteld dat is voldaan aan de criteria van authenticiteit en integriteit, want 'het merendeel van de huizen die in 17de en 18de eeuw zijn opgetrokken, zijn nog steeds aanwezig en verkeren in het algemeen in een goede staat van instandhouding' (p. 23). Deze staat wordt 'fundamenteel gezond' genoemd. Mede omdat uit verschillende documenten blijkt dat de UNESCO zelf over het begrip authenticiteit een bredere opvatting hanteert, hadden wij voorgesteld dit begrip wat ruimer in te kleuren dan bij de nominatie in 2010 is gebeurd (1). Het gaat daarbij om een wat erg strenge toepassing van dit begrip, die elke reconstructie en vorm van historiserend bouwen uitsluit - in overeenstemming met de Charter van Venetië. Op grond hiervan kon destijds het bouwplan van Stadsherstel om de Haringpakkerstoren te herbouwen geen doorgang vinden. De VVAB acht een al te strikte interpretatie van dit begrip echter niet overeenkomend met nieuwste ontwikkelingen bij UNESCO zelf. In het Nara-document is vastgesteld dat authenticiteit niet alleen kan worden bepaald door materiaal en substantie, maar ook door zaken als vorm, ontwerp, gebruik, tradities, technieken, locatie, omgeving, geest en gevoel (2). Een strikte interpretatie vormt bovendien een trendbreuk met de eigen geschiedenis. Zoals Vincent van Rossem heeft aangetoond is de binnenstad behalve door vele restauraties immers ook behouden gebleven doordat men eeuwenlang traditioneel is blijven bouwen (3). Veel panden en gevels blijken in de negentiende of zelfs de twintigste eeuw (opnieuw) te zijn opgetrokken. Toen eenmaal vaststond dat de binnenstad niet radicaal gesloopt zou worden om vervangen te worden door een modern zakencentrum, kwam er ook een einde aan de mogelijkheden voor moderne architectuur. Hierdoor lijken veel gebouwen - vooral op de grachten - ouder dan zij in werkelijkheid zijn. Men zou zelfs kunnen spreken van een 'grachtengordelstijl', die afwijkt van de gangbare indeling in bouwstijlen in de meeste tekstboeken. Het verklaart waarom er zoveel eenheid is in het stadsbeeld. Ook de gewenste participatie en betrokkenheid van de bevolking kan daarbij worden betrokken omdat vele generaties hebben bijgedragen aan het behoud van de binnenstad. Het voorstel van de VVAB om de omschrijving van het werelderfgoed op dit punt te nuanceren en verder in te kleuren is echter niet overgenomen.

Er is wel onderzocht wie eigenlijk voor de monumenten zorg dragen. Uit de gegevens blijkt dat deze grotendeels in particulier eigendom zijn, veelal bewoners dus; deze vormen de basis vormt voor de 'fundamenteel gezonde toestand'. Des te belangrijker dat het leefklimaat gezond blijft.

Bedreigingen voor het werelderfgoed

Het managementplan onderscheidt een aantal 'ontwikkelingen' waarop moet worden gelet ter voorkoming van aantasting van het werelderfgoed (hier opgesomd in de volgorde waarin deze onderwerpen in het plan ter sprake komen).

1. De leefbaarheid en het terugdringen van overlast door het aantal bezoekers vereisen specifieke aandacht en maatregelen. In het plan wordt vooral gewezen op het uitvoeringsprogramma Aanpak Binnenstad. Daarbij wordt als aandachtspunt benoemd dat er in dit beleid meer aandacht moet komen voor het specifieke belang van het werelderfgoed. Als managementmaatregel wordt genoemd de belangen van het werelderfgoed integraal mee te wegen. Daarbij zou het dweilen met de kraan open zijn als er nog meer hotels in de binnenstad worden toegestaan. Ook is een nieuwe visie op de bezoekerseconomie nodig zodra het aantal van 20 miljoen overnachtingen is overschreden (dit is inmiddels het geval!). De te nemen beleidsmaatregelen mogen dus geen afbreuk doen aan het werelderfgoed.
2. Diverse bouw- en herinrichtingsplannen brengen eveneens risico's voor het werelderfgoed met zich mee. In dit kader wordt een tiental voorbeelden genoemd, zoals de verbouwing van het Amsterdam Museum, de transformatie van de Bloemenmarkt, de uitbreiding van Artis, de planontwikkeling voor het Marineterrein en de herinrichtingen van het Waterlooplein, Sint-Annenkwartier en Universiteitskwartier. Als maatregel wordt genoemd meer vooroverleg, waaronder de tijdige inschakeling van Monumenten en Archeologie en de welstandscommissie.
3. De bruggen- en kademurenproblematiek wordt apart benoemd als een risico voor het werelderfgoed. Door achterstallig onderhoud wordt de fysieke infrastructuur van de grachtengordel bedreigd. De grote opgave luidt dat er meer maatwerk wordt verricht, zoals de VVAB ook al jaren bepleit, namelijk 'een meer programmatische en gebiedsgerichte aanpak'. Daarbij moet meer rekening gehouden worden met cultuurhistorische waarden. 'Betrek er bijvoorbeeld restauratiearchitecten en monumentenadviseurs bij'.
4. Het autoluw maken van de grachtengordel beperkt het risico van fysieke schade aan gebouwen, bruggen en kademuren. Er zijn daarom maatregelen nodig tegen vooral het zware verkeer op de grachtenkades. Ook brengt het autoluw maken zelf bepaalde problemen met zich mee: hoe wordt de vrijkomende ruimte gebruikt? Als voorbeeld wordt de reactie van de VVAB op het nieuwe woonerfprofiel op de Herengracht genoemd. Het managementplan stelt expliciet dat het historische grachtenprofiel gerespecteerd moet worden. Mogelijke overweging is om de gevolgen voor het werelderfgoed inzichtelijk te maken voordat een nieuw profiel wordt vastgesteld.
5. Ook de dreigende hoogbouwontwikkeling rondom de binnenstad kan gevolgen hebben voor het werelderfgoed. Gesuggereerd wordt het uitgangspunt dat hoogbouw geen impact mag hebben op het werelderfgoed als 'hard criterium' op te nemen in het hoogbouwbeleid. Voorafgaand aan een hoogbouwplan zou hiertoe een Heritage Impact Assesment (HIA) opgesteld moeten worden om de impact ervan te kunnen beoordelen. Lessen zijn geleerd uit de hoogbouwontwikkeling in Sluisbuurt: 'De effecten van het plan op (…) het UNESCO werelderfgoed, waren uitgewerkt in een High-rise Impact Assessment. Het onderzoek leidde tot enkele aanpassingen in de plannen waarmee de impact op de zichtlijnen vanuit de grachtengordel is verkleind. Concreet zijn er een aantal torens in het ontwerp verlaagd en verplaatst naar andere locaties'. Hierbij werd echter niet vermeld dat het niet de gemeente is geweest die deze verandering tot stand bracht, maar de VVAB. Dat is belangrijk omdat het wat rooskleurige beeld dat de stad zo goed zorgt voor het werelderfgoed (en waarvoor zij complimenten ontving van UNESCO) toch iets anders zou worden ingekleurd.
6. De inrichting van de openbare ruimte, die hierboven al even ter sprake kwam, is ook in het algemeen een aandachtspunt. Hieronder valt de door de VVAB ter sprake gebrachte 'verloedering' van het stadsbeeld door reclame en vlaggen, maar ook LED-schermen. Hierbij noemt het managementplan expliciet de contracten die de gemeente zelf daarover afsluit zoals met JCDecaux. Ook de nieuwe elektriciteitskasten worden genoemd. Het managemantplan dringt aan op het onder vergunningsplicht brengen van vergunningsvrije objecten als trafokasten.
7. Daarnaast worden klimaatverandering, maar ook natuurrampen en terroristische aanslagen, als een bedreiging van het werelderfgoed gezien. Het beleid terzake wordt samengevat. In dit verband komt ter sprake dat de Omgevingsvisie Amsterdam 2050 spreekt ‘over het doen van onderzoek naar het weer uitgraven van in het verleden gedempte grachten’, wat immers tevens een positief effect zou hebben op het werelderfgoed. Ook het voorstel van de VVAB om meer bomen langs de grachten aan te planten komt in dit verband ter sprake. Een probleem is echter het toestaan van zonnepanelen op daken. In het managementplan wordt aanbevolen te onderzoeken op welke manier zonnepanelen het werelderfgoed niet aantasten.
8. Tenslotte wordt een nieuwe 'maatschappelijke ontwikkeling' genoemd, namelijk de aandacht voor 'de zwarte randen van het slavernijverleden'. Het plan dringt aan op meer aandacht voor dit onderwerp in het uitdragen van het werelderfgoed, bijvoorbeeld door de grachtengordel op te nemen in het nieuwe slavernijmuseum, aangezien 'deze erfenis zichtbaar is in de historische grachtengordel'. Het is curieus dat dit onderwerp als één van de bedreigingen voor het werelderfgoed wordt opgevoerd. Dat meer aandacht ook tot vandalisme kan leiden - zoals we onlangs hebben gezien bij de bekladding van het Koninklijk Paleis op de Dam - wordt niet benoemd.

In veel van bovengenoemde punten herkennen wij de inbreng van de VVAB. Het managementplan is dan ook grotendeels naar onze wensen aangepast. De belangrijkste bedreigingen zijn geïnventariseerd en ook is gekeken op welke wijze de gevolgen hiervan voor de Amsterdamse binnenstad kunnen worden beperkt. Tot onze teleurstelling is echter niets gedaan met ons betoog de strenge toepassing van het begrip 'authenticiteit' te nuanceren. Als het mogelijk is het slavernijverleden op te voeren als bijzondere waarde, die het werelderfgoed uitdraagt, dan zou dat toch ook mogelijk moeten zijn ten aanzien van de wijze waarop meerdere generaties zich hebben ingezet om het werelderfgoed te behouden.

[Managementplan] (18 juli 2023) (PDF-bestand, 2.7 MB)

[Reactie VVAB op concept-Managementplan] (31 januari 2023) (PDF-bestand, 17.3 MB)

Eerder bericht:
[Reactie op Managementplan]

Voetnoten:
1. Het gaat daarbij concreet om 'SOUV criterium II'. Zie: https://www.amsterdamsebinnenstad.nl/nieuws/unesco-beslissing.pdf: p. 25
2. Nara-document (1994): https://www.icomos.org/
Zie ook: Walther Schoonenberg, 'Reconstructie in het beschermd stadsgezicht', Binnenstad 308 (mei-aug. 2022)
3. Vincent van Rossem, 'De stad gebouwd. De oude binnenstad vernieuwd', in: Amsterdam in de Tweede Gouden Eeuw, Amsterdam: Genootschap Amstelodamum 2000: p. 36-58. Zie ook: Walther Schoonenberg. 'De 'jongere bouwkunst' opnieuw bekeken', Binnenstad 185 (nov. 2000), '914 nieuwe gemeentelijke monumenten in de binnenstad', Binnenstad 225 (dec. 2007)

(WS, 21/8/2024)