Nieuw hoogbouwbeleid

Wat voor stad wil Amsterdam eigenlijk zijn?

Sluipenderwijs is er de afgelopen decennia binnen de ring A10 steeds meer hoogbouw verrezen. Eenmaal gerealiseerde bouwhoogtes werken als olievlek op de omgeving. Om hoogbouw op grotere schaal te legitimeren is nieuw beleid nodig, een nieuwe hoogbouwnota. Met de voorliggende nota wil de gemeente het 'hoogstedelijk wonen' bevorderen, waarbij zij hoogbouw en stedelijkheid ten onrechte met elkaar verwart. Aangezien de nieuwe nota een enorme versoepeling betekent ten opzichte van het huidige beleid, leidt deze tot een trendbreuk die onze stad ingrijpend zal veranderen. Zo dreigt de historische stad steeds meer door een ring van hoogbouw te worden ingesloten.

De 70 m hoge torens Elements (Koschuch Architects, 2022), Haut (Team V Architecture, 2023) en @Home (Mecanoo, 2017) in het Amstelkwartier (foto Roos Aldershoff)

Ten zuiden van het Amstelstation startte afgelopen maand de bouw van de zeventien verdiepingen hoge woontoren 'The Jay' met 135 compacte twee-kamerappartementen. Naast The Jay zijn inmiddels ook de The Robin en The Starling in aanbouw. Op het voormalige Bajesterrein verrijst hier naar het 'masterplan' van OMA-architecten een nieuwe wijk met zeven hoogbouwtorens en 'natuur' rondom. De contouren van deze 'groene vogelwijk' binnen de ring A10 worden intussen steeds beter zichtbaar. Aan de westkant van het spoor, in het zogenaamde Amstelkwartier, zijn de afgelopen tijd drie 70 m hoge torens uit de grond gestampt: @Home, Elements en HAUT, allemaal even duurzaam en energiezuinig.

Maar dit is slechts een voorbode van wat komen gaat, want in het 'hart van Overamstel' zullen binnenkort nog tweemaal zo hoge torens verrijzen. Tegelijkertijd wordt er druk gebouwd aan het Manhattan aan het IJ, dat de ten noorden daarvan gelegen Vogelbuurt volledig in de schaduw zal zetten. Eerder werd in dit blad al gewezen op de woontorens die momenteel achter de Shelltoren tegenover het Centraal Station verschijnen, waaronder het 110 m hoge Maritim Hotel. (1) De plannen voor de acht skyscrapers in de Sixhaven aan weerszijden van het Noord- Hollands kanaal zijn uitgesteld, maar in het naastgelegen Hamerkwartier zal binnenkort een nog veel groter aantal torens worden gebouwd in een wijk met 6.500 nieuwe woningen.

Steeds meer hoogbouw

De torens Haut en @Home gezien vanuit de omgeving (foto Roos Aldershoff)

De afgelopen decennia is er binnen de ring sluipenderwijs steeds meer hoogbouw verrezen. Aanvankelijk waren dat enkele landmarks (zoals de Rembrandttoren), vervolgens verschenen er hoogbouw-clusters (Amstel Station, Overhoeks) en nu zelfs hele hoogbouwwijken (Sluisbuurt). Zo wordt wat nog acceptabel wordt geacht steeds verder opgerekt.

Eenmaal gerealiseerde bouwhoogtes werken bovendien als olievlek op de omgeving. Zo zien we in de nieuwe hoogbouwnota dat Oostenburg op gelijke hoogte wordt gebracht als de bebouwing langs de Oostelijke Handelskade en stemde B&W afgelopen september in met toekomstplannen voor het Marineterrein waarmee diezelfde hoogte in de binnenstad wordt geïntroduceerd: negen parallelle rijen flats van gemiddeld 30 m hoog (circa tien verdiepingen). Door de oriëntatie van de flats heeft geen van de woningen uitzicht op het omliggende water, afgezien natuurlijk van die in de torens die daar bovenuit steken - onder meer op de kop van het eiland. In het eveneens deels binnen de A10 gelegen Schinkelkwartier moeten 11.000 nieuwe woningen komen in flats tot circa 40 m, met uitschieters naar 55 m - hier beperkt door het Luchthaven Indelings Besluit (LIB).

Vormden de in aanbouw zijnde 'hoogteaccenten' tot nu toe nog steeds uitzonderingen op
het beleid, om hoogbouw op grotere schaal te legitimeren is een aanpassing nodig van de hoogbouwnota. De gemeente hoopt dat er door die hoogbouw meerdere stadscentra zullen ontstaan. Wie door de reeds gerealiseerde wijken fietst begrijpt echter al snel dat dit niet de bruisende centra zullen worden die met het bestaande centrum kunnen concurreren. Een van de belangrijkste redenen van de populariteit van de binnenstad is de menselijke schaal. Ook dat zij verschillende functies herbergt en anonieme hoogbouwtorens tot nu toe heeft kunnen weren.

Nieuwe hoogbouwnota

De plankaart met de vier regimes voor hoogbouw. Uit het concept Hoogbouwbeleid 2023.

In de voorliggende hoogbouwnota worden voor de stad vier gebiedstypen onderscheiden, elk met hun eigen hoogbouwdefinitie - een nieuw gegeven in het hoogbouwbeleid:




Regime-gebied 1 (Ja, gebieden geschikt voor hoogbouw) heeft betrekking op gebieden langs de ring, de IJ-oevers en in Zuid-Oost. Hier is hoogbouw mogelijk tussen de 30 en 70 m (L: large), met op verschillende locaties, onder meer bij OV-knooppunten, uitschieters naar 'bouwhoogte XL': de maximale hoogte aangegeven door het LIB. Dit laatste geldt onder meer voor Sloterdijk, Ringzone-West, de Zuidas en de westkant van Zuid-Oost. Binnen de 2 km-grens rond de binnenstad gaat het om de IJ-oevers, het Amstel Station en het gebied ten zuiden van de Mercuriushaven. In deze gebieden streeft de gemeente naar een 'hoogstedelijke' ontwikkeling, waarbij hoogbouw en stedelijkheid ten onrechte als synoniemen worden opgevat. Hier zullen dus niet langer de beperkende maatregelen van de vorige nota gelden, waarin de bouwhoogte tot 60 m werd beperkt en hierop alleen uitzonderingen werden gemaakt voor solitaire torens. Een enorme versoepeling van het hoogbouwbeleid.

Regime-gebied 2 (Soms, gebieden met hoogbouw op specifieke plekken) heeft betrekking op iets verder van de binnenstad gelegen gebieden, Nieuw-West, Buitenveldert, Zuidoost en een deel van Noord ten noorden van de tuindorpen, alle gelegen buiten de 2 km-zone rond de binnenstad. Hiervoor geldt een maximale bouwhoogte van 30 m. Langs bepaalde straten en voor winkelcentra wordt echter toch een bouwhoogte tot circa 70 m toegestaan. Hierbij kan het zowel om solitaire gebouwen als om clusters gaan. In het bestaande beleid is de hoogte maximaal 60 m. Ook hier geldt dus een versoepeling.

Regime-gebied 3 (In principe nee, gebieden waar hoogbouw een uitzondering is) betreft het gebied binnen de A10-Ring, exclusief de beschermde stadsgezichten, het Westelijk Havengebied en het Zeeburgereiland. Hier zijn bouwhoogten toegestaan tot 1,25 keer de overwegende bebouwing. Daarop zijn uitzonderingen mogelijk voor solitaire gebouwen met bouwhoogte L (60 tot 70 m). Binnen regime 3 wordt tevens een uitzondering gemaakt voor enkele deelgebieden die een 'nieuwe ruimtelijke invulling' krijgen. Behalve voor bovengenoemde hoogbouwclusters geldt dit onder meer voor Oostenburg en het terrein van de Centrale Markthal in West.

Regime-gebied 4 (Nee, gebieden zonder hoogbouw) heeft betrekking op de beschermde stadsgezichten (waaronder het Unesco-gebied) en de randen van de scheggen. Hier is 'hoogbouw', gedefinieerd als 1,25 keer de overwegende bebouwing, niet toegestaan. Vanwege de bestemmingsplannen is de maximale hoogte hier in de praktijk de huidige bouwhoogte.

Zichtbaarheidscriterium

Verband tussen afstand en zichtbaarheid. Een 60 meter hoge toren lijkt op 900 meter afstand even hoog als de Rembrandttoren op twee kilometer afstand, maar op 450 meter zou hij twee keer zo hoog lijken.

Vanwege het grensoverschrijdende effect van hoogbouw op grote afstand brengt het nieuwe hoogbouwbeleid ook gevaren met zich mee voor de zogenaamde 'Nee-gebieden' (regime 4). In de oude nota uit 2011 gold voor hoogbouw zichtbaar vanuit het Unesco-gebied een zogenaamd zichtbaarheidscriterium. Dit hield in dat gezien vanuit het Unesco-gebied aan hoogbouw een bovengrens was gesteld, namelijk die van de Rembrandttoren (135 m), die op 2 km afstand van het centrum staat. Naarmate men dichter bij de Singelgracht kwam, nam de toelaatbare hoogte evenredig af van 135 m op 2 km tot een hoogte van 30 m op ongeveer 450 m van de Singelgracht, terwijl hoogbouw op nog kortere afstand van het centrum was uitgesloten. (2)

Bebouwing in de 2 km-zone rond de binnenstad die onder de toegestane hoogte viel, was dan vanuit het centrum gezien niet hinderlijk zichtbaar, aangezien die perspectivisch wegviel tussen de dichterbij gelegen bebouwing en niet in de zichtlijnen mocht staan. In het nieuwe hoogbouwnota staat slechts: 'zo vrij mogelijk en perspectivisch niet hoger dan de gemiddelde bebouwing'. Met andere woorden: de hoogbouw mag wel in zichtlijnen staan, maar zich niet opvallend manifesteren. Dat is dus veel vager geformuleerd dan in het oude beleid. Aangezien de nieuwe nota de deur wagenwijd voor hoogbouw openzet, leidt deze tot een trendbreuk die onze stad ingrijpend zal veranderen.

Afschaffing HER

Daar komt nog bij dat de toetsing onnavolgbaar wordt doordat de HoogbouwEffectRapportage (HER) wordt afgeschaft. De in het oude beleid nog verplichte HER is cruciaal om het effect van hoogbouw op de bestaande stad te kunnen beoordelen. Het is dan ook onbegrijpelijk dat de gemeente dit instrument wil afschaffen. Om het effect van hoogbouw op het erfgoed te beoordelen schrijft de Unesco een zogenaamd Heritage Impact Assessment voor om het effect van hoogbouw op het erfgoed te beoordelen. Zonder een HER komt men zeker niet toe aan een dergelijke beoordeling.

Dit betekent dat het College het klaarblijkelijk niet nodig c.q. niet wenselijk acht om op transparante wijze te onderzoeken wat de gevolgen van hoogbouw zijn voor de omgeving. Dit kan alleen verklaard worden doordat men de ogen liever sluit voor de visuele schade die hoogbouw oplevert voor de binnenstad en andere monumentale stadswijken. Voor zover er in de toekomst nog toetsing plaatsvindt, zal dit gebeuren op een voor de burger onzichtbare en oncontroleerbare wijze. Daarmee wordt ook de zeggenschap en participatie van burgers op afstand geplaatst.

Aantrekkelijk alternatief

Doordat de hoogbouw in de nieuwe nota vooral langs de rondweg A10 en het spoorwegennet is gepland zal de historische stad langzamerhand door een ring van hoogbouw worden ingesloten. De vraag dringt zich daardoor op wat voor stad Amsterdam eigenlijk wil zijn. Een stad op menselijke schaal of een hoogbouwstad? Hoogbouw tast de leefbaarheid van de stad ernstig aan. De openbare ruimte functioneert beter en is ook veiliger wanneer deze overzichtelijk is en bewoners contact kunnen houden met de straat. Het argument dat hoogbouwclusters noodzakelijk zijn om een gewenste dichtheid te verkrijgen gaat voorbij aan het feit dat traditionele stedenbouw aantoonbaar leidt tot vergelijkbare dichtheden. Zo heeft Parijs met haar gesloten bouwblokken van maximaal zeven verdiepingen één van de hoogste dichtheden van alle wereldsteden. Door hoogbouw stijgen de bouwkosten per woning bovendien exponentieel, waardoor de betaalbaarheid van met name sociale woningen en evenwichtige, gemengde wijken onhaalbaar worden - tenzij men hier geld op toelegt en de appartementen 'compact' houdt (zie ook het interview met Sjoerd Soeters). De typologie van de Amerikaanse hoogbouwstad staat ook haaks op die van de Europese stad. Aangezien traditionele stedenbouw een aantrekkelijk en betrouwbaar alternatief voor hoogbouw vormt, is het onbegrijpelijk dat de gemeente zich mee laat slepen in de waan dat hoogbouw nodig is om de stad te verdichten.

Hoogbouw aan banden?

Dertig jaar geleden kapittelde de Dienst Ruimtelijke Ordening (DRO) het College van B&W nog omdat dat zijn hoogbouwprincipes opofferde aan de belangen van bouwgrage projectontwikkelaars, zoals Geurt Brinkgreve in 1990 opmerkte. (3) Sindsdien is er veel veranderd. Momenteel lijken de prioriteiten bij de dienst Ruimte en Duurzaamheid - opvolger van DRO - geheel gedicteerd te worden door factoren als economie en grondopbrengsten. Amsterdam denkt de stad daarmee in de vaart der volkeren op te stoten, vanuit het waanidee dat de stad door de bouw van hoge torens een stedelijk karakter krijgt. De gemeente vergeet daarbij dat hoogbouw allang niet meer de glans heeft van weleer. Veel erfgoedsteden leggen hoogbouw juist aan banden. Amsterdam kan in dat verband veel leren van Parijs, waar in het nieuwe bestemmingsplan - dit jaar vastgesteld - gebieden met een maximale bouwhoogtes van respectievelijk 18, 25, 31 en 37 m zijn aangegeven. In Parijs - binnen de ring - is dus helemaal geen hoogbouw meer mogelijk boven de 37 m. Met dat beleid wordt ook het Unesco Werelderfgoed - de boulevards van Haussmann - optimaal beschermd, waardoor het bestaande karakter van de stad bewaard blijft.

Met de voorgestelde hoogbouwnota kiest het gemeentebestuur nu echter duidelijk voor een andere richting. Het is de vraag wat de Unesco van dit beleid zal vinden. De eerste hoogbouwnota (2008) werd opgesteld naar aanleiding van de aanwijzing van de Amsterdamse binnenstad als Unesco Werelderfgoed. Amsterdam wist destijds de fel begeerde status te verwerven, maar niet zonder op de vingers getikt te worden door de VN-organisatie. De stad werd opgedragen een hoogbouwbeleid te formuleren 'in harmony with the visual expression of the value of the property' en de Unesco blijvend te informeren over ontwikkelingen op dit gebied. Wanneer dit niet gebeurt overweegt de VVAB (opnieuw) de Unesco op de hoogte te stellen over het nieuwe hoogbouwbeleid van de gemeente en de mogelijke gevolgen daarvan voor het Werelderfgoed. (4)

Reactie VVAB

In het maatschappelijk vooroverleg heeft de VVAB al haar mening over de ontwerpnota gegeven, maar dit heeft niet tot de noodzakelijke aanpassingen geleid. Daarnaast heeft de vereniging uitgebreid gereageerd op het definitieve stuk dat in de inspraak is gebracht. (5) Gelijktijdig heeft zij bewerkstelligd dat er ook een gezamenlijke reactie werd opgesteld, een petitie (in de zin van een verzoekschrift), met vijf concrete aanbevelingen:

• Beperk het Amsterdamse hoogbouwbeleid tot heldere kaders waar wel en waar geen hoogbouw mogelijk is en beperk de maximale bouwhoogte, in ieder geval in het 2 km-gebied rond de binnenstad en daar waar vergelijkbare waarden aan de orde zijn. Dat betekent geen 'in principe geen hoogbouw'-, ja, mits- of nee, tenzij-criteria, maar duidelijke bouwhoogtes per gebied.
• Neem opnieuw een zichtbaarheidscriterium op zoals in de Hoogbouwvisie 2011. Vanwege de Unesco-status van de binnenstad is de stad dit verplicht. Het voorgestelde criterium is te vaag en dus gemakkelijk te omzeilen.
• Verplicht de Hoogbouweffectrapportage (HER) alsnog. Juist wanneer er meer hoogbouw wordt toegestaan, is een dergelijk instrument onontbeerlijk om stedenbouwkundige missers te voorkomen. Het is onbegrijpelijk dat de gemeente de HER niet langer verplicht wil stellen.
• Door de afschaffing van de (verplichte) HER wordt hoogbouw voortaan alleen nog getoetst door een ambtelijke commissie. Geef burgers zeggenschap en participatie over de toekomst van hun eigen stad. Besluitvorming over hoogbouw hoort niet thuis in achterkamertjes.
• Informeer de Unesco tijdig over het beoogde hoogbouwbeleid en de mogelijke gevolgen daarvan voor het Werelderfgoed.

Het verzoekschrift, formeel met de status van inspraakreactie, was ondertekend door de Bond Heemschut, het Cuypersgenootschap, de Stichting Monumenten Amsterdam Noord, de Vereniging Promotie Westelijke Tuinsteden (ProWest) en de Vereniging Vrienden van de Amsterdamse Binnenstad (VVAB). De organisaties willen in ieder geval dat de zogenaamde Hoogbouweffectrapportage (HER) niet wordt afgeschaft. Ook zouden burgers meer zeggenschap moeten krijgen over de toekomst van hun eigen stad.

Het nieuwe hoogbouwbeleid zal in het najaar door de gemeenteraad worden vastgesteld op basis van een beantwoordingsnota, waarin het college van B&W zal reageren op de inspraakreacties. De VVAB zal alles in het werk stellen om de nota middels raadsamendementen in een meer conserverende richting aan te doen passen.

Walther Schoonenberg

[VVAB-reactie op het concept-Hoogbouwbeleid] (PDF-bestand)

Voetnoten:
1. Wilfred van Leeuwen, 'Torenkolder' in: Binnenstad 310 en 'De industriële sprong over het IJ' in: Binnenstad 311.
2. Hoogbouwvisie 2011: 'Hoogbouw is hier alleen toegestaan als ondermeer is voldaan aan het zichtbaarheidscriterium zoals voor die zone wordt omschreven bij de HER-procedure' (p. 30).
3. Geurt Brinkgreve, 'Hoogbouw in het Amsterdamse stadsbeeld' in: Binnenstad 123 (okt. 1990)
4. Vanwege het feit dat de stad het Werelderfgoedcomité niet had geïnformeerd over de hoogbouwplannen voor Sluisbuurt, schreef de VVAB op 7 juli 2017 een brief aan de UNESCO. Dit leidde tot een aanpassing van het bestemmingsplan door de maximale bouwhoogte enigszins te beperken en de hoogste torens uit de zichtlijnen te plaatsen.
5. Zie: Erfgoedorganisaties willen een beter hoogbouwbeleid.

(Uit: Binnenstad 312, december 2023)